啥是“四不兩直”？省委書記們這樣作表率

調查研究，作為開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育的一項重要內容，是當前全黨上下高熱話題。

近期，全國各地陸續(xù)部署開展主題教育，調查研究這個“傳家寶”被頻頻提及。仔細研究開展主題教育的“浙江方案”，對大興調查研究作了詳細安排，其中專門提到深入一線調查要多采取一個方式——“四不兩直”。不久前的3月，中辦印發(fā)《關于在全黨大興調查研究的工作方案》也明確，調查研究要采取“四不兩直”方式。

在主題教育中，為什么要強調調研要采取“四不兩直”方式？什么是“四不兩直”？又如何真正用好這一方式？已閱君來聊一聊。

一

“四不兩直”是什么？簡言之，不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場。

主題教育開展伊始，多地省委書記到一線調查研究就采取了這一方式，引起各界關注。已閱君梳理了幾個地方的公開報道：

4月初，湖南省委書記沈曉明因一張調研照片“出圈”。照片中，沈曉明穿著牛仔褲和運動鞋，就和普通市民游客一般，和旁人笑著走在長沙文化老街上。據報道，他是來老街察看城市風貌并了解文旅產業(yè)發(fā)展情況，照片頗為直觀展示了其“四不兩直”的調研方式。

幾天后的4月8日，安徽省委書記韓俊也以“四不兩直”方式在合肥暗訪安全生產和城市治理工作。早前，合肥華中汽配城一門面房發(fā)生火災。在暗訪中，韓俊隨機到汽配城內的飯館、汽修場所店等檢查滅火器配備、廚房煤氣罐擺放等情況，還沿著暗仄的小道走入周邊“城中村”深處，隨機入戶察看居民住房，征求當?shù)鼐用駥Α俺侵写濉备脑斓囊庖娊ㄗh。

無獨有偶，4月9日，吉林省委書記景俊海以“四不兩直”的方式在長春街頭走訪商戶調研消費提檔升級、提質增效情況。他隨機與商戶攀談交流，與市場銷售人員、購物群眾了解市場價格、需求，鼓勵增強信心、不斷提高產品服務質量，還在美食街向商戶詳細了解經營情況，要求商戶檔口加強衛(wèi)生管理，確保食品安全。

其實，早在今年1月，浙江省委書記易煉紅在疫情防控調研時也采用了“四不兩直”。他到超市仔細查看柜臺貨架貨源，在醫(yī)院了解門診接診、住院床位、藥品供應等，去養(yǎng)老院詳細了解管理運營和老人醫(yī)護情況，還在農村隨機走訪居民詢問生產生活，邊走邊看邊問，檢查督導疫情防控優(yōu)化措施落實和生活物資保障情況。

輕車簡從、接地氣，省委書記們頻頻開展的“四不兩直”調研獲得不少好評。

回溯“四不兩直”，它最早源于安全生產領域，是一種暗查方式。2013年10月，原國家安全生產監(jiān)督管理總局出臺《轉變作風開展安全生產暗查抽查工作制度》，明確暗查抽查工作要采取“四不兩直”方式進行。之后發(fā)布的暗查暗訪工作細則，給出了“四不兩直”官方定義：指事先不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待，直奔基層、直插現(xiàn)場，進行突擊檢查、隨機抽查、“回頭看”復查的工作方式，并將此作為一項制度建立并實施。

因為求真、務實，這一方式后來從安全生產迅速推廣到環(huán)保交通、平安建設等多個領域，成為上級開展調查研究，了解基層真實情況、真實想法、發(fā)現(xiàn)真實問題的重要抓手。

二

調查研究，是我們黨的傳家寶?；厥装倌挈h史，實際上，領導干部在調研時早有“四不兩直”的影子。

90年前，毛澤東同志一行四人到蘇區(qū)江西省長勝縣鏟田區(qū)調查工作。鏟田區(qū)蘇維埃政府主席鐘赤牯聽說毛主席來了，急忙四處尋找，最后是在一紅軍家屬家里找到他們。他問為何不事先打個招呼，好做個準備。毛澤東笑著說：“為什么要事先打招呼呢？下來了你們一定會曉得，現(xiàn)在不少干部下鄉(xiāng)，生怕下面不知道，這種作風不好嘛。”

上世紀80年代，習近平同志在河北正定縣當縣委書記時，在調研中也習慣不打招呼，直接下鄉(xiāng)、進廠、入戶。

正定縣退休老干部張五普回憶說：“我第一次見到近平同志是在1983年春天，那時我在西兆通公社任書記，他一個人來公社調研，騎一輛舊自行車，下自行車就和我握手。我說，‘習書記怎么你自己來了，你認得路??？’習書記說，‘打聽，我打聽著就來了?！?/p>

騎著自行車進村調研外，許多時候他還自己站在街頭，隨機招呼遇到的村民，三三兩兩把人聚齊了，再通知大隊干部開座談會。不提前打招呼，不提前安排人，目的就是要聽真話、察真情。

后來到浙江工作，他的調研足跡遍及全省90個縣（市、區(qū)），“八八戰(zhàn)略”正是在充分調查研究基礎上形成的。2015年5月，習近平總書記在浙江考察時就指出，“八八戰(zhàn)略”不是拍腦瓜的產物，而是經過大量調查研究提出來的發(fā)展戰(zhàn)略；“八八戰(zhàn)略”和“四個全面”在精神上是契合的。

2003年，時任浙江省委書記習近平為《浙江日報》“之江新語”欄目撰寫的首篇文章，講的就是如何調研。這篇不到300字的短文，他提出在調研工作中一定要保持求真務實的作風，為廣大黨員干部給出了“深、實、細、準、效”五字訣。

到中央工作后，習近平同志一如既往高度重視調查研究。總書記以身體力行，作出了典范。

從這個角度來說，“四不兩直”是落實這“五字訣”的有效方式之一。

三

時間拉回到今天，為什么大興調查研究要強調“四不兩直”？

我們黨一直高度重視調查研究，不可否認，過去領導干部下基層調研，曾出現(xiàn)各種形式主義問題，有的還相當嚴重。比如有掛張貼懸掛標語橫幅、鋪紅地毯迎接調研的，有單位事先對調研線路精心設計的，什么讓看、什么不讓看；什么讓說、什么不讓說，每個點位都安排“演員”，甚至還形成了經典路線；有的未調研先簽到，走訪前先合影，名為下基層調研，卻沒有真正深入到群眾中去，把調研當“作秀”；有的上車就睡覺，下車看展板，一天跑好幾個點，“特種兵式調研”看似很忙碌，實則什么都沒留下；還有的材料拿一堆，匯報聽一通，對真正的問題視而不見，發(fā)表的“高見”也放之四海而皆準，調研前后一個樣。

這也給基層造成很大壓力和負擔。接到上級要來調研的通知，被調研單位就開始忙碌起來，提前踩點、準備匯報材料、整理臺賬、安排陪同……一大波人圍著調研轉，手頭要完成的工作反而放在了一邊。

上述種種，都只會讓調研“變味失真”，讓調研失去意義。形式主義的調查研究輕則勞民傷財，損害黨和政府形象，重則影響決策，耽誤問題解決、貽誤發(fā)展機遇，最終將失去民心。

黨的十八大以來，黨中央嚴厲整治形式主義，出臺的中央八項規(guī)定第一條就是改進調查研究，明確提出切忌走過場、搞形式主義。三令五申下，形式主義亂象基本消失，但形式主義具有頑固性、反復性、變異性，稍有時機就會變換“馬甲”反彈回潮，下基層調研的形式主義還不同程度隱性存在。

大興調查研究，再次強調采取“四不兩直”方式，就是要讓調研回歸本位，聽真話、摸真情、取真經、求真知，真正解決問題。調查研究是謀事之基、成事之道。面對世界百年未有之大變局，通過調研開路，解決基層的急難愁盼，以實際成效推動高質量發(fā)展，推進中國式現(xiàn)代化。

作為習近平新時代中國特色社會主義思想重要萌發(fā)地，浙江在主題教育中強調多采取“四不兩直”方式深入一線調查，正是明確傳遞“拿實效說話”的信號。

不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，為的是切實減輕基層“迎檢”的負擔，讓基層將更多的工夫和精力放在平時真抓實干上；直奔基層、直插現(xiàn)場則通過零距離與群眾接觸，面對面交流，真正看到基層的實際情況，聽到群眾真實聲音，真正發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，以實實在在成效走前列、作示范。

四

如何開展“四不兩直”調研，讓調研更有實效？結合“浙江方案”，三個關鍵值得注意。

一是帶著問題去調研，要勇于涉險灘、破難題。領導干部要深入農村、社區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院、學校、兩新組織等基層單位，多到困難多、群眾意見集中、工作打不開局面的地方和單位，體察實情、解剖麻雀。

這些地點直白說，就是“矛盾窩”。敢于“鉆矛盾窩”了解實情，考驗的是能力，彰顯的是作風。調研要重精重準，既不給基層增加壓力和負擔，又減少基層投機取巧和弄虛作假的機會。調研過程中，少走有準備的“規(guī)定路線”看“門面”、看“窗口”，多走隨機性的“自選路線”看“后院”、看“角落”，不預設立場，扎扎實實把問題研究透徹、把措施提準提實。

今年初，浙江啟動開展“大走訪大調研大服務大解題”活動，此次主題教育，浙江提出要深化開展“大走訪大調研大服務大解題”活動，在“深、實、細、準、效”上下功夫。省委主要領導在活動起始之初明確強調，要堅持問題導向，奔著問題來、解決困難去，真心實意為企業(yè)、各類市場主體和廣大群眾辦實事、解難題。

二是帶著感情去調研，要從群眾中來，到群眾中去。調研說到底是做人的工作，“四不兩直”則為貼近群眾提供了更多自主性和可能性，要放大這一優(yōu)勢。不妨走一走企業(yè)車間、掀一掀農民的鍋蓋、摸一摸老鄉(xiāng)的被褥、看一看豬圈牛欄的家畜，用心用情根植“人民”，方能聽到實話、察覺實情。

三要帶著思考去調研，要做好調研工作“后半篇文章”，唱好調查、研究、轉化“三部曲”。開展調查研究，根本目的是解決問題。方案明確，調研結束，領導班子要交流調研情況，集思廣益研究對策措施，形成指導實踐、推動工作的思路辦法和政策舉措。要及時梳理、認真分析，透過現(xiàn)象看本質，在解決問題、跟蹤問效中，變調研“材料”為發(fā)展“秘鑰”。

物有甘苦，嘗之者識；道有夷險，履之者知。在大興調研之風的今天，我們期待“四不兩直”調研方式蔚然成風。唯有不走過場、不做虛功，深入基層摸實情知真情，總結相關經驗，把辦實事真正落實到行動上，才能贏得群眾信賴與支持。

“四不兩直”方式為什么好？

作者：陳睿

調查研究是學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育的重要環(huán)節(jié)。中央辦公廳印發(fā)的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》明確提出，調查研究要嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定及其實施細則精神，輕車簡從，厲行節(jié)約，不搞層層陪同。要采取“四不兩直”方式，多到困難多、群眾意見集中、工作打不開局面的地方和單位開展調研，防止嫌貧愛富式調研?！八牟粌芍薄奔床话l(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場。這是誕生于安全生產領域的一種暗查方式。這種方式為基層單位破解上級督查前“層層準備”、督查中“層層陪同”、督查后“層層過問”問題提供了良方，為深入了解基層真實想法、掌握真實情況、發(fā)現(xiàn)真實問題提供了重要保障。

“四不兩直”方式大大減輕了基層負擔，讓基層干部把更多的時間和精力放在真抓實干上。領導干部下基層調查研究，是為了掌握第一手材料。有的下基層調研，只聽匯報，不到實地，調研是“出發(fā)一車子、開會一屋子、發(fā)言念稿子”，調研者是“匯報聽一通，材料拿一堆，胸中無一策”，導致基層不得不把工作重心用在“推稿子”“磨材料”上，反而把真正需要做的工作放在了一邊。毛澤東曾指出，凡擔負指導工作的人，“一定都要親身從事社會經濟的實際調查，不能單靠書面報告，因為二者是兩回事”?！八牟粌芍薄狈绞剑屨{研不再“走馬觀花”而是“下馬看花”，便于充分挖掘第一手材料，基層可以從花費大量時間準備匯報材料和耗費大量精力做好接待工作中解脫出來，把功夫下在平時、用在日常，從而推動形成求真務實的良好工作局面。

“四不兩直”方式直奔問題，有利于聽真話、看真相、察真情。當前，一些地方仍然存在走過場、重擺拍的“走秀式”調研，打造“經典調研路線”，什么讓看、什么不讓看，讓什么人說、不讓什么人說，都事先設計好，把調研變成了參觀。習近平總書記深刻指出，“不能搞調研自主性差、喪失主動權的‘被調研’，不能搞到工作成績突出的地方調研多、到情況復雜和矛盾突出的地方調研少的‘嫌貧愛富’式調研”。在這方面，習近平總書記為我們作出了榜樣。黨的十八大以來，他走遍14個集中連片特困地區(qū)，而且年年去、常常去，直接到貧困戶看真貧、扶真貧?！八牟粌芍薄狈绞?，就是真正到一線調研，而不是只調研一條線；真正實現(xiàn)全方位調研，而不是只看“門面”“窗口”、不看“后院”“角落”，遠的近的都要去，好的差的都要看，干部群眾表揚和批評都要聽，真正把情況摸實摸透。

“四不兩直”方式不搞層層陪同，撲下身子、沉到一線，有利于同基層干部群眾拉近距離、增進感情。有的領導干部到基層調研，人到心不到，蜻蜓點水、浮光掠影、吊在半空。習近平總書記深刻指出，“開展調查研究就是走群眾路線”“要拜人民為師，甘當小學生”?；鶎痈刹亢腿罕娞幵诟母锇l(fā)展和生產一線，參與經濟社會生活最直接，同群眾聯(lián)系最經常，對黨的路線方針政策落地見效感知最真切，提出的意見和建議能夠更加貼近基層實際、反映群眾心聲?！八牟粌芍薄狈绞?，就是把基層當作最好的課堂，把群眾當作最好的老師，不僅邁進群眾的門檻，更要走進群眾的心坎，同群眾身挨身坐、心貼心聊，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦。

在全黨大興調查研究中重視采取“四不兩直”方式，就是要讓調研回歸本位，聽真話、摸真情、取真經、求真知，真正解決問題，使調研的過程成為了解人民群眾所思所想所盼、同人民群眾保持血肉聯(lián)系的過程。要讓“四不兩直”方式成為調研常態(tài)，以深化調查研究破解發(fā)展難題，推動黨中央大政方針和決策部署在基層落地生根。

近期官員暗訪悄然增多, 卻意外遭遇一個最棘手的難題

? 劉 昕

中國人民大學公共管理學院

【導讀】

近期，“四不兩直”暗查暗訪再次興起?！八牟粌芍薄弊畛跏?014年針對安全生產問題提出的，指的是不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場。從本意來說，這一制度有利于上級了解基層治理真實情況，也可減輕基層干部的工作負擔。今天，在大興調查研究的背景下，這項制度備受重視，其運用又面臨哪些問題？

本文指出，基層干部在言及上級政府部門的部分政策時，出現(xiàn)了“群體失語”現(xiàn)象，更值得重視的是，這種沉默行為已經從組織內部蔓延到組織外部。作者認為，基層干部在組織內沉默慎言，一是受組織權力等級影響，二是受部分領導干部“一言堂”作風影響，三是出于對個人職業(yè)發(fā)展的考慮，四是受干部本人工作經驗和社會經驗影響。另外，在當下特殊的變革適應期，由于風險和不確定性的上升，新的規(guī)則和利益調整機制尚未明確形成，保持沉默也成為干部本能的自我防御與避險選擇。此外，一個值得關注的新變化是，干部們的組織外沉默現(xiàn)象也日益突出，一是因為組織內部壓力的傳導和外溢，傳導到干部在與單位外部的其他干部、社會公眾打交道甚至在社交網絡之中的個人行為；二是互聯(lián)網時代的社會環(huán)境發(fā)生變化，官員特殊身份在互聯(lián)網和輿論中具有特殊敏感性；三是很多干部的對外溝通能力和危機應對能力不足，也是導致他們在組織外保持沉默的重要原因之一。

作者認為，應對這一趨勢，一是要在干部選拔任用和考核等方面突出行為和績效導向；二是要明確對干部提出的紀律要求的邊界，防止無限上綱上線；三是制定和強化公務員的語言和行為規(guī)范，提高公務員對外溝通能力及必要的危機應對能力；最后，是建立和完善公務員的權利救濟機制，作為鼓勵干部講真說、說實話的重要制度保障。

本文原載《人民論壇》2019年6月刊，原題為《如何看待基層干部的沉默慎言——組織內部和外部沉默的雙重視角》，僅代表作者觀點，供讀者參考。

如何看待基層干部的沉默慎言

——組織內部和外部沉默的雙重視角

當前，一些在職干部在公開場合不愿說真話、不想說實話、不敢說心里話，“這個話題我們就不談了吧，不好說，說不好”。言及上級政府部門的部分政策，很多基層干部選擇了回避，謹守“為官不言”原則，干部“群體失語”現(xiàn)象在基層抬頭。一些基層干部不但在政府部門內部不愿過多發(fā)表個人看法或表明個人態(tài)度，而且在接受、研究人員的采訪調查時，或在一般性的社會交往過程中也很謹慎，對涉及政府政策等方面的問題不愿過多發(fā)表意見。換言之，基層干部的沉默行為已經從組織內部蔓延到了組織外部。

▍基層干部在組織內沉默慎言，主要受領導者與組織、同事以及個人因素的影響

一是政府機構的組織性質和組織文化的影響。政府機構是一種典型的科層制結構，這種組織的性質和文化本身就非常強調權力等級，要求組織成員按照層級結構，聽從上級的指示和命令，遵守嚴格制定的各項規(guī)章制度和工作程序辦事。由于決策權和各種支配權事實上都掌握在上級手中，作為下級的公務員主要的任務就是服務和執(zhí)行，因此，尊重、順從上級的權威就成為組織的常態(tài)甚至要求，接受上級意見、服從集體意志的要求被不斷強化和提倡，而壓抑個人情緒和思想，盡量少發(fā)表自己的看法和意見也就很自然地成為一種根深蒂固的組織文化。此外，由于政府不像企業(yè)那樣需要應對各種外部競爭，對組織內部的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性的要求也遠不如企業(yè)，各項大的規(guī)則往往具有長期穩(wěn)定性，需要進行的革命性或顛覆性組織變革極少，這樣就為基層公務員產生默許性沉默行為提供了環(huán)境和土壤。

二是部分領導干部工作作風的影響。除了政府部門的性質和文化影響之外，個別領導干部長期采取的專制、霸道或粗暴的工作作風，也對基層干部的沉默行為產生了一定的影響。有的領導干部為了樹立個人權威，刻意制造一種“唯我獨尊”或“只有我說了算”的局面，不僅在班子中大搞“一言堂”，而且對敢于提出反對意見甚至表達不滿的干部群眾，以隱蔽的甚至毫不掩飾的手段實施打擊報復。事實上，在最近這些年紛紛落馬的很多領導干部身上，我們都不難發(fā)現(xiàn)類似的“霸道官員”形象。在這樣的一種組織氛圍下，廣大干部當然會盡可能地選擇保持沉默，不敢表達與上級相悖的意見，以免使個人利益受到重大不利影響。

三是同事關系方面的考慮。各級干部對于同事關系的重視主要有兩個方面的原因。一方面，政府工作中，流程性、程序性和事務性的工作居多，這種工作往往涉及面廣、接口多，需要同事之間配合的地方很多，因此，如果一位干部與同事之間的關系不好，在很大程度上會影響工作的開展。另一方面，政府部門尤其是基層干部的工作，以事務性任務居多，因此，對個人的績效進行準確評價和考核的難度很大，很難分出優(yōu)劣，在這種情況下，在對干部的評價中，同事關系這種因素反而成為一個比較突出的標準。事實上，各級干部在謀求個人職業(yè)發(fā)展，尤其是爭取獲得晉升的過程中，同事關系會成為一個很重要的衡量因素。不僅上級領導或組織部門在選拔任用干部時，會對一位干部的同事關系或群眾基礎給予足夠的重視，而且在干部日常和年終考核以及干部選拔任用過程中，也會采用民主測評的方式，因此，同事關系好壞會在很大程度上影響干部們的個人職業(yè)進步，這就使得廣大干部在發(fā)表個人意見時會存在很多顧慮，擔心個人提出的意見和建議會給同事造成直接或間接的不利影響，比如，無意中指出了他們的工作失誤或責任心不強，增加了他們的工作量等。他們的另外一種擔心還包括，可能會由于個人的表現(xiàn)太突出而給同事帶來無形的壓力，使他們感覺不舒服。如此種種，都會使很多干部在發(fā)表個人意見和看法時感到顧慮重重，最終盡可能地選擇保持沉默。

四是干部個人的具體情況的影響。即干部在組織內的沉默行為除了與個性之間的關系較大之外，更多地可能與本人的工作經驗和社會經驗等有關。比如，一般情況下，有些新入職的年輕人由于對政府機構的工作氛圍、組織文化和傳統(tǒng)習慣不太了解，對自己的直言行為可能產生的后果還不是很清楚時，或者是在表現(xiàn)心切時，有時會公開發(fā)表個人看法或意見，但隨著組織社會化程度的提高以及不斷試錯和適應之后，逐漸變得沉默。此外，相對而言，個性較強或性格比較耿直的干部可能更愿意表達自己的真實想法，但這種人在政府機構中往往會遭遇挫折，或者大家默認為另類，或者自己覺得不適應而離開政府部門。

總之，從管理學的角度來看，人的行為實際上就是追求個體目標或價值最大化的個人在一定的制度或環(huán)境約束下做出的選擇。大部分干部之所以在組織內部選擇保持沉默，不輕易發(fā)表不同意見，努力做到事不關己、高高掛起，以明哲保身為基本訴求，是因為沉默是最符合他們的利益最大化訴求的。如果敢于直言不會對干部個人在組織中的生存環(huán)境或職業(yè)發(fā)展產生不利影響，那么，敢說真話的人一定會多起來。退一步講，即使敢于直言對個人沒什么好處，甚至有損害，但說真話、說實話的結果確實是促進了組織的績效改進或減少了組織的或社會可能遭受的損失，那么，可能仍然會有一部分干部愿意在一定程度上犧牲個人利益來換取組織利益。最可怕的局面就是，大家發(fā)現(xiàn)，說真話、講實話的最終結果一方面會害自己，另一方面也不會對組織帶來任何改變，這樣，直言就是毫無價值和意義的。而很多干部之所以不愿意講真話，除了對這種行為可能對自己產生的不利后果有極大的擔心之外，還有一個很重要的原因，這就是，干部尤其是基層干部深處龐大的行政官僚體系的底層，對自己能夠影響組織完全沒有信心，或者不抱任何希望，因而懶得再做嘗試。

此外，由于近年來，我國采取了強有力的反腐措施，懲處了一大批貪污腐敗分子，重申了政治紀律，切實加強了對干部隊伍的思想管理以及語言和行為約束。這對于凈化政治風氣，嚴肅法紀，改變干部作風，約束干部行為，規(guī)范干部隊伍建設等都起到了極為積極的作用。只是，在短期范圍內，自上而下的高壓態(tài)勢、密集出臺的各項規(guī)定和要求、不斷增強的績效目標、密集處理違法亂紀或行為失當官員帶來的現(xiàn)實沖擊等諸多因素，可能使干部們感受到一定的壓力和緊迫感，再加上一些地方層層加碼，廣大干部尤其是基層干部感受的壓力和約束可能更為強烈。在這樣一種特殊的變革適應期，很多人都處于心理和行為兩個方面的重新調整和適應狀態(tài)。在這種變革時期，由于風險和不確定性的上升，新的規(guī)則和利益調整機制尚未明確形成，于是人們很自然地會選擇相對更為保守的做法，這就是先觀察和體會，而不是輕易發(fā)表意見和采取行動，這實際上是人的一種本能的自我防御與避險選擇。

▍組織內部壓力的傳導和互聯(lián)網的影響使基層干部在組織外也日益沉默

如果說干部們在行政系統(tǒng)中的組織內沉默屬于一種本來就很常見的現(xiàn)象的話，最近這些年，一個值得關注的新變化則是，干部們的組織外沉默現(xiàn)象也日益突出。所謂組織外沉默，我們將其界定為干部面對除本單位的領導和同事之外的其他人員時，對于很多問題也選擇保持沉默，不輕易表明個人的態(tài)度和觀點的現(xiàn)象。比如，在接受新聞采訪、面對社會公眾詢問、參與上級組織的調查研究和考核評比時，甚至在一些非公開的朋友同學聚會等場合，也越來越不愿意觸及較為敏感的或可能給自己帶來麻煩的一些話題，努力表現(xiàn)出一副“別問我”“我不知道”的姿態(tài)。導致這種現(xiàn)象的原因可能包括以下幾個方面：

首先是組織內部壓力的傳導和外溢。當前政府機構內部的紀律和規(guī)則要求更加嚴格，對干部們的思想和行為做出了明確的要求，同時還加大了對違反相關規(guī)定的干部的處罰力度，這些因素一方面強化了干部在本單位內部的沉默行為，同時也必然會傳導到他們在與單位外部的其他干部、社會公眾打交道甚至在社交網絡之中的個人行為。不僅如此，紀檢等部門還強化了對各級干部尤其是領導干部的八小時之外行為的規(guī)范和要求，個別地方還會逐級細化和不斷加碼，而一些干部也由于在單位外部或八小時之外的言行而受到輕重不同的處罰。這必然會使得基層干部即使是在組織外部的各種活動中，也更加注意個人言行是否有可能給自己帶來麻煩，于是盡量不說或少說就成為一種必然的選擇。

其次是互聯(lián)網時代的社會環(huán)境發(fā)生了變化。互聯(lián)網對干部們的組織外沉默行為產生了兩個方面的影響。一方面，政府的很多事務本來就與公眾的日常工作和生活有比較直接的聯(lián)系，社會關注度高，而互聯(lián)網的發(fā)展使得人們參與社會和政府相關事務的機會大大上升。很多在老百姓眼中很簡單的事情，在政府內部卻很復雜，涉及的流程、單位和人員甚至法律法規(guī)很多，很難馬上給老百姓一個令人滿意的答復。在這種情況下，如果政府官員在面對公眾時直接表態(tài)或發(fā)表意見，很可能會把公眾對政府管理中存在的一些問題的不滿轉化為對官員個人的批評甚至輿論審判。另一方面，在互聯(lián)網特別是移動互聯(lián)網時代，各種錄像、錄音工具和軟件層出不窮，即使是政府官員在私下場合發(fā)表的一些個人看法，一旦被某些人以偷拍、偷錄或轉述等方式上傳到互聯(lián)網，尤其是被一些用心不良的個人、新聞媒體或出于商業(yè)目的進行炒作的自媒體等利用，以斷章取義或刻意歪曲的手段引爆輿論，則會給官員帶來很多麻煩。而一些政府主管部門在面對這種情況，為了盡快平息社會輿論，往往采取快速處罰官員的做法，使他們最終因言獲罰?？傊賳T這種特殊身份在互聯(lián)網上和輿論中的特殊敏感性決定了，他們必然會擔心因出言不慎而被組織外部的人利用后遭受不利影響，這是導致干部們在組織外部也愈發(fā)保持沉默的重要原因之一。

最后是很多干部的對外溝通能力和危機應對能力不足也是導致他們在組織外保持沉默的重要原因之一。當前情況下，很多人都是長期在政府部門工作，甚至從一畢業(yè)就做公務員，他們長期在體制內生活，熟悉的是體制內的規(guī)則、語言習慣和表達方式，思維方式相對固化，不大習慣從行政相對法人的角度上進行換位思考。因此，一旦面對政府外部的很多人和事情，尤其是面對一些突發(fā)事件或沖突性場合，面對公眾或媒體的質疑和挑戰(zhàn)時，往往缺乏應對的準備和足夠的處理經驗，甚至意識不到自己的政府官員這一特殊身份具有的敏感性，預見不到自己的語言和行為可能會給社會公眾帶來怎樣的不良感受或產生怎樣的負面社會影響。這種情況導致一部分干部在對外溝通或應對危機時，因為語言失當或無法控制個人情緒而語言偏激，最終給個人和組織帶來不良影響。于是，一些干部在面對這些情況時，索性選擇保持沉默，因為不說話總比說錯話可能受到的不利影響更小。

▍完善干部選任機制，明確政治紀律要求的邊界，強化公務員的語言和行為規(guī)范，讓干部直言不諱、實話實說

第一，在干部選拔任用和考核等方面突出行為和績效導向。在現(xiàn)有的干部選拔任用和考核方面，干部的個人實績還是具有重要的決定作用。但不可否認，由于以“德、能、勤、績、廉”為內容的民主測評以及民意考察等要求，實際上使得廣大干部把相當一部分精力都放在了與上級和同事的人際關系維護方面。政府工作的性質決定了對干部個人的績效進行考核，很難做到像企業(yè)那樣準確和清晰，這樣，人際關系的作用反而凸顯出來。近些年來，隨著《黨政領導干部選拔任用工作條例》的不斷修改與完善，這方面的問題已經得到了一定程度上的緩和，但人際關系的作用在一些部門依然存在。今后，政府應當進一步加強對干部的實際績效的考核和行為考察，尤其是對公務員考核制度加以修訂和完善，優(yōu)化考核主體，同時強調考核內容的業(yè)績導向。只有這樣，才能使廣大干部對于在組織內部表達個人的觀點和看法時不至于瞻前顧后，顧慮重重。

第二，明確對干部提出的政治紀律要求的邊界，防止無限上綱上線。作為中國政府的公務員，首先必須擁護中國共產黨的領導，不能違背中央的重大路線、方針和政策，要自覺與黨中央保持一致。但是，到底在什么樣的問題上發(fā)表不當言論屬于違反政治紀律，在什么樣的問題上發(fā)表個人看法則屬于專業(yè)技術或管理范疇的爭論，這個邊界亟需要厘清。否則，一旦干部們發(fā)表對于一些具體問題的看法或不同意見，很容易被別有用心的人，或者一些不愿意聽到不同聲音的領導干部簡單地歸于“妄議”的政治范疇，而這樣的壓力，讓干部們確實無法承受。因此，在政府中，我們一方面必須要求廣大干部堅持政治標準，嚴守政治紀律，另一方面，又不能濫用政治標準，要有明確的邊界區(qū)分，只有這樣，才能鼓勵廣大干部在政治合格的背景下討論具體的專業(yè)技術問題或管理問題。

第三，制定和強化公務員的語言和行為規(guī)范，提高公務員隊伍的公共關系和對外溝通能力以及必要的危機應對能力。廣大干部之所以在組織內很多時候都選擇保持沉默而不是發(fā)聲，原因之一在于我國到目前為止，并沒有制定和頒布較為細致的可遵循的公務員職業(yè)語言和行為規(guī)范，公務員在這方面受到的訓練不足。由于我國的公務員尤其是廣大基層公務員的整體職業(yè)化水平與當前社會的要求之間，還存在著較為明顯的差距，因此，亟需盡快建立和完善公務員的職業(yè)語言和行為規(guī)范，尤其是加強公務員在各種場合對外溝通的相關知識和技能的培訓，盡可能避免無意中因為語言選擇和表達不當而給個人和政府帶來負面影響，提高語言溝通的有效性，使廣大干部尤其是與媒體和公眾有較多工作接觸和聯(lián)系的干部具備對外溝通和應對危機事件的能力和自信。

第四，建立和完善公務員的權利救濟機制，保護公務員的合法權益。所謂的公務員權利救濟，就是指公務員不服行政機關依職權做出的人事處理決定或認為該決定侵害自身權益時，可以通過法定程序尋求救濟。因此，有效的公務員權利救濟機制也是鼓勵他們講真說、說實話的重要制度保障。目前，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）盡管也從復核、申訴、控告、仲裁等幾個方面提供了公務員權利救濟的渠道，但總體而言，《公務員法》和行政法規(guī)更重視行政相對人的救濟和對公務員義務的強調，對公務員權利救濟尚未給予足夠的重視，主要表現(xiàn)為公務員權利救濟的制度規(guī)定缺乏統(tǒng)一性，救濟的主體地位不高且缺乏獨立性，救濟程序缺乏嚴格性和透明性，此外，救濟手段僅限于行政救濟，缺乏真正有效的司法救濟。在權利缺乏足夠保障的情況下，廣大干部對于自己因為如實表達個人看法和意見可能產生的后果必然存在極大的擔憂。而建立完善公務員的權利救濟機制，顯然會為廣大干部打破沉默，敢于說話提供一種有效的保護機制。特別需要強調的，政府要有合法、公平對待干部和維護干部合法權益的基本立場，尤其是在有些社會事件出現(xiàn)的情況下，不能簡單地迎合所謂的“民意”，不問具體情況地從重處理干部。相反，政府一方面要直面社會輿論的壓力，不回避矛盾，另一方面還要全面、客觀地分析干部的日常行為表現(xiàn)和工作成績，科學、合理地分析干部在特定情況下的反應和言行，準確地基于相關法律法規(guī)和正確的標準得出合理和適度的干部處理意見。

來源|《人民論壇》、文化縱橫